Phân kỳ đầu tư: ranh giới giai đoạn và hạ tầng đi trước | Nguyên tắc thiết kế resort · Phần 19

Rất ít khu nghỉ dưỡng được xây một lần. Phần lớn chia hai hoặc ba giai đoạn, mở bán giai đoạn đầu để lấy dòng tiền cho giai đoạn sau. Cách làm ấy hợp pháp và có hẳn cơ chế trong luật — nhưng nó có một cái chặn cứng mà nếu phát hiện muộn thì phải làm lại từ bước hồ sơ.

Câu trả lời ngắn gọn cho cả phần này: gần như mọi thủ tục đều tách được theo giai đoạn — lập và thẩm định dự án, thiết kế, giấy phép xây dựng, nghiệm thu đưa vào khai thác, giấy phép môi trường, vận hành thử nghiệm. Trừ một thứ: đánh giá tác động môi trường.

Cái chặn cứng: một dự án, một báo cáo đánh giá tác động môi trường

Luật Bảo vệ môi trường viết một câu rất ngắn và không có ngoại lệ nào: mỗi dự án đầu tư lập một báo cáo đánh giá tác động môi trường. Tra hết luật và hai nghị định hướng dẫn cũng không có điều khoản nào cho phép làm đánh giá tác động môi trường theo từng giai đoạn.

Hệ quả rất cụ thể: báo cáo ấy phải phủ toàn bộ quy mô ngay từ đầu, kể cả những giai đoạn còn chưa vẽ. Không có chuyện làm cho giai đoạn một trước rồi giai đoạn hai tính sau. Nghĩa là ở bước lập hồ sơ, chủ đầu tư buộc phải khai ra quy mô cuối cùng — số buồng tối đa, diện tích xây dựng tối đa, công suất nước thải tối đa — dù giai đoạn hai còn chưa có phương án.

Đó là một ràng buộc đắt, và cũng là chỗ nhiều dự án tự đưa cổ vào tròng. Khai thấp cho dễ qua thì tới giai đoạn hai phải làm lại; khai cao thì rơi vào nhóm thủ tục nặng hơn ngay từ đầu, với tiến độ dài hơn. Bài toán ấy phải được đặt ra cùng lúc với bài toán tài chính, không phải sau.

Ngược lại, giấy phép môi trường thì tách được — và luật nói thẳng: dự án thực hiện theo nhiều giai đoạn, có nhiều công trình thì giấy phép môi trường có thể cấp cho từng giai đoạn, từng công trình có phát sinh chất thải, và giấy cấp sau sẽ tích hợp nội dung giấy cấp trước còn hiệu lực. Việc vận hành thử nghiệm công trình xử lý chất thải cũng làm được theo từng phân kỳ.

Đọc hai vế ấy cùng nhau sẽ ra cách làm đúng: một báo cáo đánh giá tác động môi trường phủ toàn bộ, rồi xin giấy phép môi trường riêng cho từng giai đoạn khi giai đoạn ấy xong. Giai đoạn một vận hành được ngay mà không phải chờ giai đoạn hai.

Phân kỳ hay dự án thành phần: hai cơ chế khác nhau

Luật cho hai đường đi, và chúng không giống nhau. Việc lập, thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi và phê duyệt dự án được thực hiện với toàn bộ dự án, từng dự án thành phần, hoặc theo giai đoạn thực hiện đối với một hoặc một số công trình — tức phân kỳ đầu tư.

Dự án thành phần là cách chia nặng hơn về thủ tục: nếu chia ngay ở bước chủ trương đầu tư thì các dự án thành phần được xác định trong chính quyết định chấp thuận chủ trương; nếu chia muộn hơn, ở bước báo cáo nghiên cứu khả thi, thì phải thoả các điều kiện của Luật Xây dựng, và phải có một dự án thành phần lập cho toàn bộ hạ tầng kỹ thuật dùng chung.

Phân kỳ đầu tư nhẹ hơn: vẫn là một dự án, chỉ chia theo giai đoạn thực hiện. Nhưng báo cáo nghiên cứu khả thi khi ấy phải thuyết minh rõ bốn thứ: mục tiêu, quy mô và tiến độ tổng thể của cả dự án; mục tiêu và tiến độ của từng phần; phương án phân kỳ bảo đảm tiến độ tổng thể; và việc bảo đảm kết nối, vận hành toàn bộ dự án.

Thiết kế thì linh hoạt hơn nữa: lập và phê duyệt thiết kế sau thiết kế cơ sở được làm cho toàn bộ công trình, từng công trình, hoặc từng phần công trình theo giai đoạn thi công — nhưng phải bảo đảm thống nhất và đồng bộ về nội dung cùng cơ sở tính toán giữa các giai đoạn và với thiết kế cơ sở đã duyệt.

Ba cái chặn về thứ tự, và cái chặn nào đắt nhất

Phân kỳ không có nghĩa là muốn làm gì trước cũng được. Có ba ràng buộc thứ tự, và cả ba đều đổi được kế hoạch dòng tiền.

Một — hạ tầng kỹ thuật dùng chung phải đi trước hoặc đi cùng. Phần dự án chứa hạ tầng kỹ thuật dùng chung phải được trình thẩm định trước hoặc đồng thời với các phần còn lại. Đây là chỗ nhiều phương án muốn hoãn — đường, cấp nước, thoát nước, trạm xử lý là thứ tốn tiền mà không bán được — nhưng luật không cho hoãn.

Hai — một dự án chỉ thẩm định ở một cơ quan. Dù chia bao nhiêu giai đoạn hay bao nhiêu dự án thành phần, toàn bộ vẫn phải thẩm định tại một cơ quan chuyên môn về xây dựng. Không chia nhỏ để đẩy từng phần sang cơ quan dễ hơn.

Ba — phê duyệt tổng thể chỉ xong khi phần cuối xong. Người quyết định đầu tư phê duyệt từng dự án thành phần hoặc từng giai đoạn, nhưng phê duyệt toàn bộ dự án chỉ sau khi kết thúc thẩm định tất cả các phần. Nghĩa là dự án vẫn treo ở trạng thái chưa phê duyệt toàn bộ cho tới giai đoạn cuối.

Mở cửa một phần trong khi phần khác còn xây

Đây là câu quyết định của cả phần này với một khu nghỉ dưỡng, và câu trả lời là được, bằng hai cơ chế khác nhau.

Nghiệm thu có điều kiện. Chủ đầu tư được quyết định nghiệm thu có điều kiện để đưa công trình vào khai thác tạm khi việc thi công cơ bản đã xong theo thiết kế nhưng còn một số tồn tại về chất lượng không ảnh hưởng khả năng chịu lực, tuổi thọ và công năng. Biên bản phải ghi rõ tồn tại nào cần khắc phục, thời gian hoàn thành, và giới hạn phạm vi sử dụng nếu có.

Nghiệm thu từng phần. Khi một phần công trình đã thi công xong và đủ điều kiện, chủ đầu tư được nghiệm thu phần ấy để đưa vào khai thác tạm, rồi tiếp tục thi công phần còn lại — với một điều kiện ghi thẳng trong văn bản: quá trình thi công tiếp phải bảo đảm an toàn và không ảnh hưởng tới việc khai thác, vận hành bình thường của phần đã nghiệm thu.

Câu ấy nghe như thủ tục nhưng nó là một yêu cầu thiết kế thật, và là lý do phân kỳ phải được vẽ chứ không chỉ được lên lịch: công trường của giai đoạn sau phải có lối vào riêng, hàng rào riêng và tuyến xe riêng, không đi qua phần khách đang ở. Một dự án chia giai đoạn mà chỉ có một cổng thì câu này không thoả được.

Cả hai cơ chế trên là quyền quyết định của chủ đầu tư, không phải thứ phải xin. Nhưng nếu công trình thuộc diện kiểm tra công tác nghiệm thu thì vẫn cần văn bản chấp thuận của cơ quan chuyên môn mới được khai thác chính thức. Và có một cái bẫy riêng cho dự án khu đô thị: muốn đưa vào khai thác thì phải hoàn thành xong hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội theo kế hoạch đã duyệt, cộng giấy phép môi trường hoặc đăng ký môi trường.

Cái đồng hồ chạy song song: đất không đưa vào sử dụng

Phân kỳ càng dài thì một rủi ro càng lớn, và nó nằm ở luật đất đai chứ không ở luật xây dựng. Đất được giao hoặc cho thuê để thực hiện dự án mà không được sử dụng trong 12 tháng liên tục kể từ khi nhận bàn giao trên thực địa, hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư, thì rơi vào diện bị xử lý.

Có một cửa: chủ đầu tư được gia hạn không quá 24 tháng, và phải nộp bổ sung cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất của thời gian được gia hạn. Hết gia hạn mà vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về đất, về tài sản gắn liền với đất, và về chi phí đầu tư vào đất còn lại. Trường hợp bất khả kháng thì không áp dụng.

Một chỗ phải nói rõ vì nó đang lan rất rộng: con số 60 tháng xuất hiện trên nhiều bài báo là số trong một dự thảo sửa đổi, không phải luật đang chạy. Luật hiện hành vẫn là 12 tháng và 24 tháng như trên. Và điều khoản ấy chưa bị sửa — bản hợp nhất liệt kê mười một luật đã sửa Luật Đất đai 2024, không luật nào chạm tới điều này.

Với một dự án chia ba giai đoạn trong mười hai năm, cái đồng hồ ấy là thứ phải vẽ vào tiến độ ngay từ đầu: phần đất của giai đoạn ba đã nhận bàn giao chưa, và nếu rồi thì nó đang đếm từ lúc nào? Đây cũng là lý do nên cân nhắc nhận bàn giao đất theo giai đoạn thay vì nhận hết một lần.

Sáu phép thử cho một dự án phân kỳ

1. Báo cáo đánh giá tác động môi trường đã khai quy mô cuối cùng của cả dự án chưa, hay mới khai quy mô giai đoạn một?
2. Hạ tầng kỹ thuật dùng chung nằm ở giai đoạn nào — và nó có được trình thẩm định trước hoặc cùng lúc với phần còn lại không?
3. Công trường giai đoạn sau có lối vào riêng, hàng rào riêng, tuyến xe riêng không, hay đi chung cổng với khách đang ở?
4. Phần đất của các giai đoạn sau đã nhận bàn giao chưa, và đồng hồ 12 tháng đang đếm từ khi nào?
5. Giai đoạn một xong thì xin giấy phép môi trường riêng cho giai đoạn một — đã đưa bước này vào tiến độ chưa?
6. Thiết kế của các giai đoạn có thống nhất cơ sở tính toán với thiết kế cơ sở đã duyệt không, hay mỗi giai đoạn một đơn vị làm theo một cách?

Câu 1 là câu đắt nhất và cũng là câu ít người đặt ra sớm nhất. Câu 3 là câu biến phân kỳ từ một dòng trong lịch thành một nét trên mặt bằng — và nếu không có nét ấy thì giai đoạn hai sẽ thi công xuyên qua giai đoạn một.

Câu hỏi thường gặp

Dự án resort phân kỳ thì làm đánh giá tác động môi trường một lần hay từng giai đoạn?
Một lần cho toàn bộ dự án. Luật Bảo vệ môi trường quy định mỗi dự án đầu tư lập một báo cáo đánh giá tác động môi trường, và không có điều khoản nào cho phép tách theo giai đoạn. Nghĩa là báo cáo phải phủ quy mô cuối cùng ngay từ đầu, kể cả giai đoạn chưa vẽ. Ngược lại, giấy phép môi trường thì cấp được cho từng giai đoạn, và giấy cấp sau tích hợp nội dung giấy cấp trước còn hiệu lực.

Được mở cửa đón khách một phần trong khi phần khác còn thi công không?
Được, bằng hai cơ chế. Nghiệm thu có điều kiện: đưa công trình vào khai thác tạm khi thi công cơ bản đã xong nhưng còn tồn tại chất lượng không ảnh hưởng khả năng chịu lực, tuổi thọ và công năng; biên bản phải ghi rõ tồn tại, thời hạn khắc phục và giới hạn phạm vi sử dụng. Nghiệm thu từng phần: nghiệm thu phần đã xong để khai thác tạm rồi tiếp tục thi công phần còn lại. Cả hai là quyền quyết định của chủ đầu tư, không phải xin — nhưng nếu công trình thuộc diện kiểm tra công tác nghiệm thu thì vẫn cần văn bản chấp thuận của cơ quan chuyên môn để khai thác chính thức.

Thi công giai đoạn sau có ràng buộc gì khi khách đang ở giai đoạn trước?
Có, và nó ghi thẳng trong văn bản: quá trình tiếp tục thi công phải bảo đảm an toàn và không ảnh hưởng đến việc khai thác, vận hành bình thường của phần công trình đã được nghiệm thu. Đây là một yêu cầu thiết kế chứ không chỉ là thủ tục — công trường giai đoạn sau phải có lối vào riêng, hàng rào riêng và tuyến xe riêng, không đi qua khu khách đang ở. Dự án chia giai đoạn mà chỉ có một cổng thì không thoả được điều kiện này.

Đất dự án không đưa vào sử dụng bao lâu thì bị thu hồi?
Không sử dụng 12 tháng liên tục kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa, hoặc chậm tiến độ sử dụng đất 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư. Chủ đầu tư được gia hạn không quá 24 tháng và phải nộp bổ sung khoản tiền tương ứng tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất của thời gian gia hạn; hết gia hạn mà vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi mà không bồi thường về đất, tài sản gắn liền với đất và chi phí đầu tư vào đất còn lại. Trường hợp bất khả kháng thì không áp dụng.

Có phải quá 60 tháng mới bị thu hồi đất không?
Không. Con số 60 tháng xuất hiện trên nhiều bài báo là nội dung của một dự thảo sửa đổi, không phải quy định đang hiệu lực. Luật hiện hành vẫn là 12 tháng không sử dụng hoặc chậm tiến độ 24 tháng, gia hạn không quá 24 tháng. Điều khoản này chưa bị luật nào sửa: bản hợp nhất liệt kê mười một luật đã sửa Luật Đất đai 2024 và không luật nào chạm tới nó.

Phân kỳ đầu tư và dự án thành phần khác nhau thế nào?
Dự án thành phần là cách chia nặng hơn về thủ tục: chia ở bước chủ trương đầu tư thì các dự án thành phần được xác định trong chính quyết định chấp thuận chủ trương; chia muộn hơn ở bước báo cáo nghiên cứu khả thi thì phải thoả điều kiện của Luật Xây dựng và phải có một dự án thành phần lập cho toàn bộ hạ tầng kỹ thuật dùng chung. Phân kỳ đầu tư nhẹ hơn — vẫn là một dự án, chỉ chia theo giai đoạn thực hiện, nhưng báo cáo nghiên cứu khả thi phải thuyết minh rõ mục tiêu và tiến độ tổng thể, phương án phân kỳ, và việc bảo đảm kết nối vận hành toàn bộ dự án.

Hạ tầng kỹ thuật dùng chung có được để lại giai đoạn sau không?
Không. Phần dự án chứa hạ tầng kỹ thuật dùng chung phải được trình thẩm định trước hoặc đồng thời với các phần còn lại. Đây thường là chỗ chủ đầu tư muốn hoãn nhất vì đường, cấp nước, thoát nước và trạm xử lý là thứ tốn tiền mà không bán được — nhưng luật không cho hoãn. Với dự án khu đô thị còn chặt hơn: phải hoàn thành xong hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội theo kế hoạch đã duyệt mới được đưa vào khai thác sử dụng.

Chia dự án thành nhiều phần thì thẩm định ở nhiều cơ quan được không?
Không. Dù chia bao nhiêu giai đoạn hay bao nhiêu dự án thành phần, toàn bộ dự án vẫn phải thẩm định tại một cơ quan chuyên môn về xây dựng. Thêm một điểm về thứ tự: người quyết định đầu tư phê duyệt từng dự án thành phần hoặc từng giai đoạn, nhưng phê duyệt toàn bộ dự án chỉ sau khi kết thúc thẩm định tất cả các phần.

Thiết kế có được làm theo từng giai đoạn không?
Được. Việc lập, thẩm định và phê duyệt thiết kế triển khai sau thiết kế cơ sở thực hiện được cho toàn bộ công trình, từng công trình, hoặc từng phần công trình theo giai đoạn thi công, theo yêu cầu của chủ đầu tư. Nhưng phải bảo đảm sự thống nhất và đồng bộ về nội dung cùng cơ sở tính toán giữa các giai đoạn và với thiết kế cơ sở đã được thẩm định, phê duyệt — đây là chỗ hay hỏng khi mỗi giai đoạn giao cho một đơn vị thiết kế khác nhau.

Nên nhận bàn giao đất một lần hay theo giai đoạn?
Đây là quyết định đáng cân nhắc, vì đồng hồ 12 tháng bắt đầu đếm từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa. Với dự án chia ba giai đoạn kéo dài hơn mười năm, phần đất của giai đoạn cuối nếu đã nhận bàn giao từ đầu thì đang đếm suốt thời gian ấy. Nhận theo giai đoạn giúp đồng hồ khớp với tiến độ thật, nhưng phải cân với rủi ro thay đổi chính sách và giá đất giữa các giai đoạn.